中共中央、國務院《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》指出，要推動產業政策向普惠化和功能性轉型。如何理解這一提法呢？以下，談一些筆者的學習體會。

第一，產業政策向普惠化和功能性轉型，反映了不同階段產業政策的主要任務不同。

眾所周知，一國的經濟發展需要市場力量與政府力量的有機結合，產業政策正是實現這種結合的重要工具。世界上找不到任何一個曾經或者現在沒有使用產業政策就實現了工業化、現代化的國家。即使在今天看來，包括一些反對產業政策或者并不愿意提產業政策的國家，實際上也存在大量我們可以稱之為“產業政策”的政策工具。當然，使用產業政策相對較多的是處于加速推進工業化階段的后發追趕型經濟體。這一現象背后的邏輯是，產業政策從來就是一個國家在不同發展階段主要任務和目標的“鏡像”。250年前，當英國在世界上首次開啟了第一次工業革命時，其更多強調的是自由貿易和市場一體化，因為其商品在全世界都具有最強的競爭力，而歐洲大陸和美國則不得不采取一些關稅或非關稅的手段保護本國的產業。這一時期，這些國家產業政策的主要目的在于保護本國產業盡可能免受外部沖擊。此后，當德國和美國相繼開啟第二次工業革命的時候，處于技術前沿邊界內的所有國家（包括德國和美國）在大多數情況下并沒有必要從頭再來，唯一需要做的就是通過一些具體的政策工具，盡可能使得已有的先進技術在本國特定產業領域得到大規模推廣應用。這一時期，這些國家產業政策的主要目的在于加快技術擴散和產業發展，以實現快速經濟增長和對領先者的追趕。

總的來說，從已經實現工業化和現代化國家的歷史經驗看，任何一個國家工業化快速推進時期產業政策的使用都是最多最廣泛的，但當其處于技術前沿后，針對特定產業發展的政策就會越來越少，而針對整體營商環境的競爭政策和全面提升技術能力的創新政策則會被更加強調。與此相反，對于世界上絕大多數尚未完成工業化、實現現代化的國家，特別是剛剛開啟工業化進程的發展中國家，由于各種約束條件，則不得不采取一些政策工具集中有限資源、發展特定產業，以實現產業升級和經濟追趕目標。這就是總體上發達國家產業政策相對更少而發展中國家總體上更多，發達國家更強調競爭政策、創新政策而發展中國家更關注產業政策的主要原因。“年年歲歲花相似，歲歲年年人不同”，國家之間也要多一些理解和包容，不能“只許州官放火，不許百姓點燈”。

第二，產業政策向普惠化和功能性轉型，代表了當前我國產業政策的調整方向。

我國的產業政策與其他國家既有共性也有特殊性。共性在于我們也要完成發達國家曾經走過的工業化道路，特殊性在于我們還必須完成從計劃經濟向社會主義市場經濟體制的轉型。簡單說，我國改革開放以來一直有發展生產力和完善生產關系的雙重任務，這兩個方面彼此聯系、互相影響。

第一個任務是推進工業化，改變我國生產力水平相對落后的狀況。為此，我們在不同時期使用了不同的產業政策工具。比如，為了改變我國工業、制造業部門整體上技術水平不高的局面，使用了引進外資以及有利于國內企業技術改造、設備更新的固定資產加速折舊等政策；為了改變我國地區發展不平衡、中西部地區工業化水平低的局面，出臺了一系列有利于資本、技術和人才向中西部地區集中的政策。但當2010年我國成為全球最大的制造業國家后，產業政策的重點也發生了變化，開始從以前關注“做大”轉為更加強調“做優”“做強”，引導企業不斷提升在全球價值鏈分工中的地位。近年來，我國的工業化水平持續提高，按照錢納里等人的工業化階段劃分標準，整體上已進入工業化后期。除了極少數關系國家安全的戰略性產業外，大多數工業、制造業部門的主要任務是轉型升級，提升全球競爭力，產業政策的目標也應該更多轉向促進創新和技術進步，更加強調創新政策的重要性，為此，出臺了企業研發費用加計扣除等政策。

第二個任務是不斷完善社會主義市場經濟體制。我國在十四大確立了社會主義市場經濟的改革方向。從十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》到十六屆三中全會《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，從十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”到《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出“推動產業政策向普惠化和功能性轉型”，都標志著我們對社會主義市場經濟從認識到實踐的進步與發展，標志著我國正在向高標準市場體系、高水平市場經濟的方向不斷邁進，大邏輯都是一致的。

第三，產業政策向普惠化和功能性轉型，抓住了新時代深化改革擴大開放的關鍵。

深化改革、擴大開放，要不斷完善競爭政策框架，強化競爭政策基礎地位，這就要求產業政策向普惠化和功能性轉型，強化對技術創新和結構升級的支持，加強產業政策和競爭政策協同。也許有人會問，什么樣的政策工具才是產業政策工具？產業政策與創新政策、競爭政策的邊界在哪里？產業政策的目的究竟是宏觀調控還是促進發展？筆者的觀點是，產業政策的主要目標還是應該放在長期促進發展而不是短期的宏觀調控上，產業政策與競爭政策、創新政策的區別在于不同發展階段的主要矛盾不同，強調的重點不同，本質上沒有必要也不可能把它們之間搞得“涇渭分明”甚至對立起來。那么，未來的產業政策應該怎么變呢？至少以下三個方向是很重要的。

一是產業政策工具總量要減少。我們過去的產業政策存在數量多、層級多的情況，所以總量是一定要減少的。筆者認為，未來我國產業政策的精簡可以采取數學中的“交集的并集”的方法。所謂“交集”，就是如果中國和美國、中國和日本、中國和德國、中國和法國等，只要至少有一個發達國家現在還在使用的產業政策工具，我們就可以用它，這就是兩兩之間的“交集”。所謂“并集”，就是把所有中國與任何一個發達國家的“交集”再取“并集”。這個范圍大體上是合適的。因為產業政策是動態的，如果別人以后不用了，首先就得不到交集，自然也不會有并集。這樣的話，我們總體上就可以保持一個既符合當前發展階段又符合國際慣例的產業政策安排。

二是產業政策要避免成為企業套利的工具。為什么一定要強調產業政策必須建立在競爭政策的基礎性地位之上，要公開透明有效率？就是因為產業政策的目標，是為了引導一個產業的發展。否則，很可能會存在一個操作層面的問題。過去有些產業政策初衷是好的，但在實踐中卻背離了出發點，結果是花了錢、產業并沒有發展起來。其中一個原因就是產業政策變成少數企業套利甚至騙補的工具了。有效的產業政策應該是“激勵相容”的，要引導企業積極創新，而不是簡單套利，甚至出現“劣幣驅逐良幣”的現象。

三是產業政策一定是有生命周期的。任何政策都有適用性，都應該是有特定生命周期的。要適應經濟發展階段和發展環境的變化，不能用一個不變的政策既管過去，又管未來。當政策所錨定的客觀對象本身發生變化的時候，就需要調整，甚至必要的時候要退出。與此相關的一個重要問題是，要有科學的政策評估機制。